Dû à Abdelkrim Belguendouz, universitaire à Rabat, chercheur en migration, le texte suivant constitue la chronique « Citoyens Marocains à l’Etranger », diffusée le 11 décembre 2016 dans le cadre de l’émission marocaine « Arc En Ciel », animée par Abdellatif Essadki sur Radio Pluriel (Lyon).



Aujourd’hui, chères auditrices et auditeurs de l’émission marocaine « Arc En Ciel », permettez-moi de partager avec vous quelques réflexions autour de la question d’actualité suivante.

Dans le cadre de la préparation encore en cours de la constitution du prochain gouvernement marocain (Benkirane III), autour duquel rien n’a transpiré par rapport à son architecture, quelle structure gouvernementale pourrait être mise en place pour le dossier des citoyens marocains établis à l’étranger, sachant que dans le cadre du gouvernement actuel (Benkirane II) qui expédie les affaires courantes, nous avons un ministère chargé des Marocains résidant à l’étranger et des affaires de la migration ?

Pour donner quelques éléments de réponse à cette question, il nous parait nécessaire d’abord de restituer l’expérience marocaine passée concernant l’architecture ou l’organisation gouvernementale du secteur Citoyens Marocains à l’Etranger (CME) et de tirer les enseignements nécessaires.
  • Dans une deuxième étape ou partie, nous verrons quels sont les divers scénarios possibles pour le futur gouvernement.
  • Le troisième volet sera le suivant : quelle formule organisationnelle pourrait convenir et pourquoi ?
  • Développons chacun de ces trois axes, le premier prenant un peu plus de temps.
1ère PARTIE : L’EXPERIENCE PASSEE

La restitution des grandes lignes des formes prises par la structuration gouvernementale du secteur Citoyens Marocains à l’Etranger (CME), nous amène à dégager chronologiquement les huit points de repère ou huit phases que l’on pourrait identifier comme suit :
  • La période du laisser-aller et de la navigation à vue.
  • Le tournant de la fin juillet 1990.
  • La revanche des Affaires Etrangères (1995-1997).
  • L’oubli volontaire du gouvernement d’alternance consensuelle (1998-2002).
  • La demi-mesure du gouvernement Jettou en 2002.
  • La (re)création sous le gouvernement Abbas El Fassi en 2007 du ministère délégué auprès du Premier ministre chargé des Marocains résidant à l’étranger.
  • L’éphémère ministère Maâzouz sous Benkirane I (janvier 2012-octobre 2013).
  • Refonte le 10 octobre 2013 sous Benkirane II, du département en ministère chargé des Marocains résidant à l’étranger et des affaires de la migration.
Voyons plus en détail chacun de ces huit phases :

1ère phase : la période du laisser-aller et de la navigation à vue
Durant cette longue période, qui a duré près d’une trentaine d’années, du début des années soixante au début de l’année 90 du siècle dernier, les pouvoirs publics marocains étaient préoccupés essentiellement par l’exportation maximale de travailleurs marocains vers l’étranger (exportation de TME).

Au niveau de la gestion gouvernementale du secteur, cinq départements ministériels principaux participaient à l’organisation institutionnelle.

Trois ministères à l’Intérieur du Maroc qui sont :
  • Le ministère du travail pour la sélection professionnelle et régionale des travailleurs émigrés.
  • Ministère de la Santé Publique pour la sélection médicale dans le cadre des accords de recrutement et de sélection pour avoir une main-d’œuvre jeune, robuste et en pleine force de l’âge.
  • Le ministère de l’Intérieur pour l’obtention du passeport où, dans la rubrique « Profession », on mettait : « émigré ». Le Plan et le ministère de l’Emploi considéraient par ailleurs le départ de chaque émigré comme une création d’un poste d’emploi au Maroc. A la limite pour l’époque, il suffisait d’exporter la totalité de la classe ouvrière pour dire qu’on a réalisé le plein emploi.
Deux ministères marocains dans les pays d’immigration :
  • Ministère des Finances pour la collecte de l’épargne des « T.M.E » (travailleurs marocains à l’étranger) à travers le réseau bancaire, surtout une banque que je ne citerai pas, mais qui était très populaire et avait des agences dans les consulats même du Maroc.
  • Ministère des Affaires Étrangère avec la collaboration du ministère de l’Emploi (qui détachait à l’étranger un certain nombre d’attachés et de conseillers sociaux) et du ministère de l’Intérieur surtout pour la surveillance et l’embrigadement des « TME », à travers notamment les « Amicales ». Car au lieu d’instaurer un rapport de confiance avec « Al Jaliya », les autorités marocaines privilégiaient alors la logique coercitive et répressive, en considérant les expressions d’autonomie, d’émancipation et de défense des droits des « TME », comme une subversion et une menace.
Par conséquent, le dossier des « TME » était un dossier qui n’était domicilié de manière principale nulle part. Théoriquement, il était domicilié au ministère de l’emploi, mais de fait, il était dispaché entre plusieurs ministères. C’était un dossier que l’on pourrait appeler « SDF », sans domicile fixe.

2ème phase, celle du grand tournant de la fin juillet 1990, avec la nomination le 31 juillet 1990 par feu Hassan II, d’un ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la communauté marocaine à l’étranger, en la personne de Rafik Haddaoui, alors ambassadeur du Maroc à Moscou et qui était auparavant, directeur général de l’Agence de coopération internationale au niveau du Maroc.

Le statut de ce ministère provenait du fait qu’on avait finalement pris conscience du caractère horizontal, multidimensionnel et interministériel du dossier de l’émigration, celle-ci ayant connu par ailleurs des mutations et changements structurels profonds.

Quelle évaluation peut-on faire de l’action du département de la communauté marocaine à l’étranger ?

Il faut d’abord relever qu’à l’époque, en raison de changements ministériels fréquents, le pays a connu quatre gouvernements en quatre ans, dans la mesure où feu Hassan II était entrain de préparer l’alternance consensuelle. Celle-ci a été difficile à réaliser au départ, parce que les principaux partis politiques de l’opposition n’acceptaient pas la présence du ministre omnipotent de l’intérieur Driss Basri. L’alternance ne s’est concrétisée qu’en 1998.

Dans ce contexte, le département de la communauté marocaine à l’étranger a tout juste eu le temps de mener quelques actions. Cette-ci ont contribué à introduire la confiance pour les « MRE » et à leur montrer que les pouvoirs publics étaient là avec eux : contacts de proximité sur le terrain, ouverture d’un dialogue sérieux avec les nouvelles générations, mise en place d’instruments de communication, lancement de programmes dans le domaine socio-éducatif, socio-religieux dans une conception multidimensionnelle des politiques publiques en direction des Marocains résidant à l’étranger.

Par conséquent, c’était vraiment un grand pas et à l’époque, il y’avait également la création par une loi d’une autre institution, à savoir la Fondation Hassan II pour les Marocains résidant à l’étranger, pratiquement quelques jours avant la nomination du ministre avec comme objectif selon l’article 2 de la loi 19-89, d’œuvrer pour le maintien des liens fondamentaux que les MRE entretiennent avec la mère-patrie et de les aider à surmonter les difficultés qu’ils rencontrent du fait de leur émigration. La Fondation était dirigée par un président-délégué qui était le premier responsable du ministère. La Fondation était en quelque sorte le bras financier du nouveau ministère de la communauté marocaine à l’étranger et constituait en quelque sorte son bras financier.

Voilà donc un très grand pas qui a été fait et qu’on oublie souvent de citer.

3ème phase entre 1995 et 1997, celle de la revanche des Affaires Etrangères

Dès le départ, la création de ce ministère de la communauté marocaine à l’étranger a été très mal vue par un certain nombre de responsables marocains et en particulier par les diplomates et directeurs centraux et autres au niveau du ministère des Affaires étrangères. Ce ministère a organisé entre 1995 et 1997 ce que l’on pourrait appeler la revanche des Affaires Etrangères pour supprimer le ministère de la Communauté.

En effet, les responsables des Affaires étrangères ont toujours considéré que le domaine des RME (résidents marocains à l’étranger) devait leur être réservé pour des raisons politiques. Pour ce ministère, une politique étrangère et de coopération cohérente, doit intégrer le volet social dans les relations avec l’étranger et tenir compte également de la présence des étrangers au Maroc (argument de réciprocité).

De manière plus générale, les Affaires Etrangères étaient réticentes à ce que le dossier RME soit discuté publiquement, au risque de mettre en cause la responsabilité des autorités consulaires et diplomatiques marocaines à l’étranger, en particulier dans les pays où il y’a une forte présence d’immigrés marocains. Des consuls n’appréciaient nullement que le ministère de la Communauté marocaine à l’étranger reçoive des plaintes et requêtes émanant de « RME » et mettant en cause le fonctionnement ou le comportement des services consulaires. Des ambassadeurs n’acceptaient pas également que le ministre de la communauté monte au crénau en répondant par exemple à certaines questions au niveau du parlement sur la violation des droits à l’égard des citoyens marocains à l’étranger. Ils considéraient qu’ils faisaient eux, de la haute politique, de la stratégie, alors que le ministère de la communauté parasitait leur action en soulevant de simples cas sociaux !

Voilà les écueils qu’ont eu à affronter aussi bien Rafik Haddaoui jusqu’à fin 1993 qu’Ahmed El Ouardi qui lui a succédé de novembre 1993 à début 1995, en tant que ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé de la communauté marocaine à l’étranger.

Fin février 1995, dans le cadre du cabinet Filali II, le département de la communauté est maintenu dans toutes ses structures, mais son premier responsable devient délégué auprès du ministre des affaires étrangères et toutes ses activités furent gelées et ses structures mises en hibernation. Plus que celà, on a mis à sa tête non pas un ministre, non pas un secrétaire d’Etat, mais un sous-secrétaire d’Etat auprès du ministre des affaires étrangères appartenant à l’alliance partisane du « Wifak » et affilié lui-même au PND (Parti National Démocrate) parce que l’alternance consensuelle avait échoué dans un premier temps, et feu Hassan II avait appelé à la rescousse les partis du Wifak pour revenir au gouvernement.

Le sous-secrétaire d’Etat (Lahcen Gaboune) avait été amené en quelque sorte pour disloquer le ministère de la communauté, en jouant le rôle d’un commissaire liquidateur. Relevons à ce propos que lors de cette nomination, un problème juridique s’était posé qui ne pouvait certainement pas être ignoré par la Primature lors de la constitution du gouvernement. Les textes relatifs à l’organisation de l’action du gouvernement, ne permettait pas qu’un ministre puisse procéder à une délégation de pouvoir à un sous-secrétaire d’Etat.

Il ne pouvait le faire que pour un secrétaire d’Etat. Si bien que pendant de longs mois (quatre mois), on a été obligé d’attendre que le secrétariat général du gouvernement mette à niveau les textes en question pour qu’enfin, le ministre des affaires étrangères (qui était au même moment Premier ministre), veuille bien déléguer quelques petites prérogatives au sous-secrétaire d’Etat. Mais en fait, celui-ci est resté dans l’immobilisme, si bien qu’il a donné l’impression que le département de la communauté ne servait plus à rien, que ses structures étaient pratiquement inutiles et qu’il fallait le mettre hors de fonctionnement.

C’est ce qui s’est passé avec le remaniement ministériel du 13 août 1997 à travers lequel Abdellatif Filali a mis en place un cabinet transitoire en attendant l’alternance consensuelle, puisque celle-ci était pratiquement prévisible après l’adoption de la Constitution de 1996. Tout s’est passé comme s’il fallait mettre le prochain gouvernement d’alternance devant le fait accompli. Filali prit en effet une décision très lourde de conséquence comprenant deux volets :
  • transfert de toutes les attributions et compétences du ministère de la Communauté au ministère des affaires étrangères et de la coopération ;
  • fin de l’existence du ministère chargé de la communauté et ce, par un simple projet de décret qui ne fut jamais publié au Bulletin Officiel.
Ainsi pour des raisons subjectives, des susceptibilités entre fonctionnaires, on a eu droit à un véritable gâchis, à savoir la suppression avec violence de tout un ministère : tous les fonctionnaires qui ont acquis entre temps une expérience ont été renvoyés à leurs départements d’origine et les dossiers du ministère ont été pratiquement éparpillés.

4ème phase (1998-2002), celle de l’oubli des MRE par l’alternance consensuelle

Rappelons que le gouvernement d’alternance consensuelle, dirigé par l’USFPéiste Abderrahmane El Youssoufi, s’est caractérisé par une attitude surprenante. Alors qu’il comprenait 40 portefeuilles, le dossier Citoyens MRE n’a eu droit à aucun département ministériel : ni ministère, ni secrétariat d’Etat, ni même sous-secrétariat d’Etat et même la Déclaration gouvernementale soumise en avril 1998 aux deux chambres du Parlement, a pratiquement ignoré le dossier MRE. Seul le ministre chargé des droits de l’Homme, Mohammed Aujar a sauvé la face en incluant dans son programme une phrase faisant référence aux droits des MRE, au même titre qu’à la nécessité de libérer les séquestrés de Tindouf… 

De même, politiquement, le gouvernement Youssoufi a exclu volontairement et totalement les citoyens marocains à l’étranger des élections législatives en septembre 2002.

Le gouvernement d’alternance consensuelle avec tous les partis politiques qui le composent, endosse ainsi une très lourde responsabilité dans la marginalisation du dossier des citoyens marocains à l’étranger et sa relégation totale. 

5ème phase (2002-2007)

Là, il y’a eu un progrès avec le gouvernement Driss Jettou qui a essayé de rectifier le tir en incluant dans son cabinet une ministre déléguée auprès du ministre des affaires étrangères chargée des Marocains résidant à l’étranger, en la personne de Nezha Chekrouni (USFP).

Mais sur ce point, un certain nombre de critiques peuvent être mises en avant. Certes, cette nomination était une avancée, mais il s’agissait d’une ministre sans ministère. Déléguée auprès du ministre des affaires étrangères, elle n’avait pas d’organigramme, pas de budget propre, pas de cadres suffisants si ce n’est quelques collaborateurs au niveau de son cabinet. Il s’agissait par conséquent d’une petite mesure.

6ème phase (2007-2011) avec la (re)création sous le gouvernement Abbas El Fassi (15 octobre 2007), du ministère délégué auprès du Premier ministre chargé de la communauté marocaine à l’étranger avec à sa tête Mohammed Ameur (USFP), actuel ambassadeur du Maroc à Bruxelles.

Ce fut là une avancée considérable au plan politique et organisationnel, l’instance gouvernementale ayant pour fonction, sur la base de l’organigramme de 1993, qui fut « ressuscité », d’initier, d’élaborer et de coordonner une politique gouvernementale consistante, globale, cohérente et intégrée au service d’Al Jaliya. Le caractère transversal et multidimensionnel du secteur a été enfin reconnu après treize années de recul (depuis 1995), de tergiversation et d’application de formules diverses qui ont montré leur caractère inefficace et improductif.

De par l’action menée, il faut reconnaitre à Mohamed Ameur d’avoir montré que l’existence de ce ministère était irréversible, c'est-à-dire qu’on ne pouvait plus le toucher, son maintien devenant une nécessité absolue.

7ème phase (fin 2011 à octobre 2013) sous le gouvernement Benkirane I avec Abdellatif Maâzouz comme ministre délégué auprès du chef du gouvernement, chargé des Marocains résidant à l’étranger. Ce fut une expérience éphémère (en raison du retrait du Parti de l’Istiqlal) et sans envergure.

8ème phase avec le gouvernement Benkirane II qui débute le 10 octobre 2013 et expédie actuellement les affaires courantes. Cette dernière étape est marquée par un changement institutionnel matérialisé par la création du ministère chargé des Marocains résidant à l’étranger et des affaires de la migration, chapeauté par Anis Birou du Rassemblement National des Indépendants (RNI).

Cette dernière appellation du ministère fait suite au lancement et à l’impulsion par Sa Majesté le Roi le 10 septembre 2013 de la Nouvelle Politique Migratoire relative aux étrangers au Maroc. Par conséquent, ces nouvelles attributions ont été ajoutées à ce ministère, tout en détachant ce département de la primature, puisque son ministre n’est plus délégué auprés du chef du gouvernement.

Ce rappel historique était absolument nécessaire avant d’essayer de montrer maintenant quels sont les divers scénarii possibles pour la gestion du dossier des citoyens marocains à l’étranger, dans le cadre du prochain gouvernement qui tarde à être constitué par Benkirane.

2ème PARTIE : QUELQUES SCENARIOS

Voyons ici brièvement quels sont les scénarios ou cas de figure qui pourraient se présenter en matière d’architecture et d’organisation du secteur des citoyens marocains à l’étranger, dans le cadre du gouvernant Benkirane III, qui se fait attendre.

1er statut : y’aura-y-t-il une reproduction à l’identique de la structure ministérielle existante actuellement, c'est-à-dire en gardant « ministère chargé des MRE et des Affaires de la Migration », sans qu’il ne soit délégué ?

2ème cas de figure : devrait-on procéder à de simples retouches ? Lesquelles et pourquoi ?

3ème hypothèse : les attributions actuelles du ministère seront-elles réparties entre deux entités séparées, le secteur dit « MRE » allant à une structure strictement à part bien distincte ?

4ème scenario : Dans ce dernier cas, cette structure sera-t-elle un ministère non délégué ; un ministère délégué auprès du chef de gouvernement comme avant la nomation d’Anis Birou ; un ministère délègue auprès d’un autre ministre et lequel ; un secrétariat d’Etat auprès d’un autre ministère et lequel ?

5ème scénario : Ira-t-on comme certains le souhaitent, y compris sur les ondes de Radio Pluriel à travers l’émission « Arc En Ciel », jusqu’à supprimer le ministère dans sa configuration actuelle pour le remplacer par deux nouvelles structures publiques :
  • un haut-commissariat chargé des MRE ?
  • une agence nationale chargée des affaires de l’immigration ?
Pour chacune des éventualités précédentes, il y a le pour et le contre. Pour ne pas nous attarder sur chacune de ces éventualités et aller par contre à l’essentiel, quelles sont les objections majeures à mettre en avant et que peut-on avancer en ce qui nous concerne comme éléments de solution ?

3ème PARTIE : QUELLE STRUCTURATION POSSIBLE POUR L’AVENIR ?

La réponse à cette question institutionnelle est de la plus haute importance, car elle préjuge d’une certaine manière de l’intérêt accordé ou non au secteur « MRE » à l’échelle des priorités nationales. La réponse se fera à travers les réflexions ci-après, qui ne suivront pas nécessairement l’ordre des scénarios esquissés auparavant.
  1. Envisager la suppression du ministère chargé des MRE serait irresponsable et faire fi des enseignements tirés de l’expérience marocaine et de la densité du dossier.
  2. Le dossier des citoyens MRE est un dossier politique qui ne peut être traité valablement que par un département politique. Sa gestion ne peut être « dépolitisée », en l’enlevant du champ d’intervention des partis politiques et de leur participation à la gestion gouvernementale.
  3. La gestion politique du dossier des citoyens MRE ne peut être assurée par d’autres institutions telles la Fondation Hassan II pour les Marocains résidant à l’étranger ou le CCME qui sont d’une autre nature. Selon les textes les régissant, cette mission politique ne peut être assurée par ces organismes, répondre aux questions des parlementaires, négocier avec des pays étrangers etc…
  4. La demande de création d’un haut-commissariat aux MRE avait des motivations de carrière chez certains responsables du CCME qui ne peuvent être « calife à la place du calife » et de ceux qui gravitent autour.
  5. La proposition de création d’une agence nationale de gestion des Affaires de la Migration a aussi des motivations carriéristes et participe de la tentation tentaculaire au sein de l’administration marocaine.
  6. Rattacher le dossier MRE à un secrétariat d’Etat auprès d’un autre ministère ou bien le faire dépendre d’un autre ministère comme l’Intérieur (avec les affaires de la migration) ou même comme les Affaires Etrangères, signifie une relégation du dossier et la non prise en compte de son caractère multiministériel.
  7. De notre point de vue, on ne devrait pas diviser le ministère en deux, mais il s’agit de garder les deux volets dans le même département, en raison de l’unité de la question migratoire et du fait que les droits de l’Homme forment un tout.
  8. Garder le même département avec toutes ses prérogatives, mais en le rattachant au chef du gouvernement, compte tenu de l’aspect horizontal et multisectoriel des deux dossiers et en procédant au niveau de l’appellation aux modifications suivantes :
    1. Citoyens marocain à l’étranger au lieu de « MRE » (Marocains résidant à l’étranger).
    2. Affaires de l’immigration au lieu des « affaires de la migration ». Il s’agit de supprimer la confusion existante en mettant migration (émigration et immigration).
  9. Profil du prochain ministre : une compétence marocaine à l’étranger (homme ou femme) qui maitrise autant que possible les deux dossiers.
    1. celui des citoyens marocains établis à l’étranger.
    2. celui des étrangers au Maroc.
  10. Bien entendu, dans sa dimension Citoyens Marocains à l’Etranger, la problématique migratoire pour le Maroc, n’est pas qu’institutionnelle et organisationnelle. Il s’agit d’aller au-delà, en inscrivant l’action organisée dans le cadre d’une vision d’ensemble. Il y’a la nécessité en effet de l’élaboration et de l’application réelles d’une stratégie nationale relative à la communauté des citoyens marocains à l’étranger. Une stratégie globale, cohérente et intégrée qui fait encore cruellement défaut et nécessite un consensus, en premier lieu de la société civile des citoyens MRE.
Rabat, le 11 décembre 2016 

Abdelkrim Belguendouz
Universitaire à Rabat, chercheur en migration





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